Policy Watch

Policy Watch – มิถุนายน 2556 #2

 ย้อนรอยแอร์พอร์ตลิงค์ : บทเรียนสำคัญสำหรับโครงการ 2 ล้านล้าน


ภายในเล่ม :

  • บทสรุปย้อนรอยแอร์พอร์ตลิงค์ : บทเรียนสำคัญสำหรับโครงการ 2 ล้านล้าน
  • ความเป็นมา
  • แผน v สิ่งที่เกิดขึ้นจริง
  • บทเรียนจากโครงการแอร์พอร์ตลิงค์สู่โครงการ 2 ล้านล้าน
  • ค่าเสียโอกาส 33,000 ล้านบาท :   ถ้าไม่ทำโครงการแอร์พอร์ต์ลิงค์  เราจะทำอะไรได้บ้าง                       

มักมีคำกล่าวที่ว่า “คนไทยลืมง่าย  และไม่ค่อยเรียนรู้จากอดีต”  นี่อาจเป็นเพราะว่าคนไทยไม่ค่อยชอบมองเรื่องราวในอดีตที่เกิดขึ้น และนำประสบการณ์และความผิดพลาดที่เกิดขึ้นมาใช้เป็น “บทเรียน” สำหรับการทำงานใดๆ ในอนาคตเท่าใดนัก    ดังนั้น  เรื่องของร่างพ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านที่สังคมกำลังพูดถึงกันอย่างกว้างขวาง  อาจจะเป็นอีกหนึ่งโอกาสที่ทำให้คนไทยได้นำบทเรียนจากอดีตมาปรับใช้ให้เป็นประโยชน์   เพื่อไม่ให้เกิดความผิดพลาดที่อาจจะก่อให้เกิดความเสียหายกับประเทศอย่างมหาศาลในอนาคต

ทั้งนี้  ร่าง     “พ.ร.บ. ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. ....    วงเงินไม่เกิน 2 ล้านล้านบาท”   หรือที่รู้จักกันดีในชื่อว่า  “โครงการ 2 ล้านล้าน”   ได้ผ่านการพิจารณาวาระแรกจากที่ประชุมรัฐสภาแล้ว เมื่อวันที่ 29 มีนาคม 2556   และในขณะนี้ กำลังอยู่ในวาระที่ 2  ชั้นคณะกรรมาธิการพิจารณา   โดยเม็ดเงินที่ได้จากการกู้ในครั้งนี้จะถูกนำไปลงทุนในโครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ ดังรายละเอียดตามบัญชีแนบท้าย พ.ร.บ.   เพื่อให้สอดคล้องกับ 3 ยุทธศาสตร์ 8 แผนงานของรัฐบาลในชุดปัจจุบัน    

อย่างไรก็ดี  หากเราพิจารณาโครงการนี้ให้ดี  จะพบว่าข้อมูลที่ปรากฎในบัญชีแนบท้ายเป็นการให้รายละเอียดแบบกว้างๆ  เท่านั้น    ยังไม่รวมถึงเอกสารประกอบการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.  ที่ให้รายละเอียดของโครงการภายใต้แผนงานตามยุทธศาสตร์ฯ ของรัฐบาลจำนวน 273 หน้า    สำหรับโครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานรวมทั้งสิ้น  57 โครงการ เฉลี่ยแล้วแต่ละโครงการจะมีข้อมูลรายละเอียดประกอบโครงการประมาณ 4-5 หน้าเท่านั้น

คงไม่มีใครปฏิเสธหรือคัดค้านความจำเป็นในการลงทุนขนาดใหญ่ในโครงสร้างพื้นฐานของประเทศแต่อย่างใด  แต่เนื่องจากการลงทุนในครั้งนี้ต้องใช้เงินกู้มูลค่าสูงถึง 2  ล้านล้านบาท ในขณะที่รายละเอียดสำหรับแต่ละโครงการลงทุนกลับมีข้อมูลที่น้อยมาก ไม่ได้มีการศึกษาเพื่อเปรียบเทียบผลของความคุ้มค่ากับทางเลือกอื่นๆ อีกทั้งตัวเลขที่ถูกระบุในแผนงานเพื่อใช้ประกอบการพิจารณาก็ยังมีความน่าสงสัยในเชิงของความเป็นไปได้และความสมเหตุสมผล   เช่น   ตัวเลขของผู้โดยสารคาดการณ์สำหรับโครงการรถไฟความเร็วสูง  เป็นต้น    นอกจากนี้  ยังไม่มีมีการเปิดเผยรายละเอียดของการวิเคราะห์ความเป็นไปได้ของโครงการซึ่งถือเป็นเรื่องที่สำคัญมาก   รวมถึงข้อมูลในการบริหารจัดการโครงการ  และแผนการดำเนินงานที่ชัดเจน       เหล่านี้ล้วนทำให้สาธารณชนและองค์กรต่างๆ เกิดความกังวลว่าโครงการ 2 ล้านล้านนี้จะสร้างความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจให้กับประเทศได้อย่างแท้จริงหรือไม่

แต่เพื่อให้เกิดการลงทุนอย่างคุ้มค่าและมีประสิทธิภาพมากที่สุด เราจึงต้องรอบคอบ ซึ่งทางที่ดีที่สุดทางหนึ่งก็คือการเรียนรู้จากบทเรียนในอดีต   นับแต่อดีตที่ผ่านมา  โครงการลงทุนขนาดใหญ่ในระบบโครงสร้างพื้นฐานของประเทศมักไม่ค่อยประสบความสำเร็จเท่าใดนัก  ตัวอย่างเช่น   โครงการโฮปเวลล์   ที่ใช้เงินลงทุนกว่า 80,000 ล้านบาท แต่ประชาชนกลับได้ซากเสาตอม่อมาดูต่างหน้า หรือ โครงการแอร์พอร์ตลิงค์ ซึ่งใช้เงินลงทุนกว่า 33,000 ล้านบาท   แต่ก็มีทีท่าว่าจะไม่ประสบความสำเร็จเช่นกัน     ดังนั้น   เพื่อให้สังคมไทยได้ย้อนนึกและทบทวนความผิดพลาดที่เกิดขึ้นในอดีต  และนำบทเรียนที่เกิดขึ้นมาประยุกต์และปรับปรุงให้เกิดกระบวนการแห่งการวิเคราะห์และพิจารณาอย่างถี่ถ้วน   เพื่อทำให้การลงทุนในโครงการขนาดใหญ่ของประเทศในอนาคตเป็นไปอย่างคุ้มค่าและก่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด  ดังนั้น  สถาบันอนาคตไทยศึกษา (“สถาบันฯ”)   จึงขอเลือกศึกษาโครงการแอร์พอร์ตลิงค์   และนำเสนอ  6 บทเรียนที่เกี่ยวเนื่องกับโครงการนี้เพื่อใช้เป็นอุทาหรณ์ให้แก่โครงการ 2 ล้านล้าน ดังต่อไปนี้

     

ทั้งนี้   การละเลยบทเรียนในอดีต   และปล่อยให้เกิดความพิดพลาดใหม่ๆ ที่อาจจะก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประเทศในวงเงินที่สูงขึ้นเรื่อยๆ   จะยิ่งทำให้ประเทศมีค่าเสียโอกาสที่แพงขึ้นไปเรื่อยๆ เช่นกัน   เพราะจากบทเรียนมูลค่ากว่าสามหมื่นล้านของโครงการแอร์พอร์ตลิงค์ได้สะท้อนให้สังคมเห็นถึงต้นทุนค่าเสียโอกาสหากเราไม่นำเงินจำนวนดังกล่าวไปลงทุนในโครงการแอร์พอร์ตลิงค์    ประเทศไทยอาจจะได้อะไรที่คุ้มค่ากว่า คนจำนวนมากได้ประโยชน์มากกว่า หรืออย่างน้อยก็ไม่ต้องนำเงินภาษีของประชาชนไปอุดหนุนโครงการให้เป็นภาระต่องบประมาณอย่างต่อเนื่อง  ดังนั้น หากเราเลือกใช้ประโยชน์จากบทเรียนในอดีตกับโครงการที่กำลังจะเกิดขึ้น เช่น โครงการ 2 ล้านล้าน  เราก็อาจจะไม่ต้องเห็นประเทศเพิ่มค่าเสียโอกาสขึ้นมาอีก

6 สิ่งที่แตกต่างระหว่างแผนกับสิ่งที่เกิดขึ้นจริงของโครงการแอร์พอร์ตลิงค์


เรื่องที่ 1 : ระยะเวลาก่อสร้างของโครงการ    -  ในแผนงานกำหนดว่าโครงการจะแล้วสร็จตามสัญญาในวันที่ 5 พ.ย. 2550   (รวม 990 วัน)  แต่ในความเป็นจริง  ได้มีการขอขยายเวลาก่อสร้างออกไปถึง 2 ครั้ง รวมเป็นเวลาที่เพิ่มขึ้นกว่า 550 วัน  ทำให้สามารถให้บริการเชิงพาณิชย์ได้จริงในวันที่ 23 พ.ย. 2553   ส่วนสาเหตุของความล่าช้าเกิดจากปัญหาที่ ร.ฟ.ม ไม่สามารถส่งมอบพื้นที่เวนคืนให้ผู้รับเหมาได้ตามเวลาที่กำหนด  และพบปัญหาเสาตอม่อบางส่วนของโครงการร้าว

เรื่องที่ 2 :  เวลาในการเดินรถและจำนวนขบวนรถที่สามารถให้บริการ   จากเดิมที่เคยระบุว่ารถไฟฟ้า Express line จะสามารถเดินรถได้ทุกๆ 15 นาที และมีจำนวนขบวนรถให้บริการทั้งสิ้น 4 ขบวน  แต่ในปัจจุบัน Express line สามารถให้บริการเดินรถได้จริงเพียงชั่วโมงละ 1 เที่ยว และเหลือขบวนรถเพื่อให้บริการเพียง 2 ขบวน  เป็นผลจากการขาดแผนงานซ่อมบำรุงที่ดี   ในขณะที่รถไฟฟ้า City line ซึ่งเคยแจ้งว่าสามารถให้บริการได้ตลอด 24 ชั่วโมง  ก็เปลี่ยนมาให้บริการในช่วงเวลา 6:00-24:00 น. เท่านั้น

เรื่องที่ 3  :  คาดการณ์จำนวนผู้โดยสาร    ในเบื้องต้นมีการคาดการณ์ว่าโครงการแอร์พอร์ตลิงค์จะมีจำนวนผู้โดยสารที่ใช้บริการในปี 2550  (ปีที่คาดว่าจะเปิดให้บริการ)  มากถึง 95,900 คนต่อวัน เกือบจะเทียบเท่ากับจำนวนผู้โดยสารที่ใช้บริการสนามบินสุวรรณภูมิเฉลี่ยต่อวัน   โดยแบ่งเป็นผู้โดยสารของ City line จำนวน 87,700 คนต่อวัน  และ Express line 8,200 คนต่อวัน   แต่เมื่อเวลาผ่านไป 5 ปี  จำนวนผู้โดยสารจริงของแอร์พอร์ตลิงค์มีเพียง 40,811 คนต่อวันเท่าน  แยกเป็น City line  38,230 คนและ Express line 2,581 คนต่อวัน 

เรื่องที่ 4  :  บริการเช็คอินและขนถ่ายสัมภาระผู้โดยสาร   จากที่เคยระบุให้สถานีมักกะสันเป็นสถานีรับส่งผู้โดยสารและสถานีเช็คอินเพื่อขนถ่ายสัมภาระไปยังสนามบินสุวรรณภูมิ โดยมีสายการบินไทยและบางกอกแอร์เวย์เป็นผู้ให้บริการ  แต่เมื่อเวลาผ่านไป 2 ปี   มีจำนวนผู้โดยสารที่ใช้บริการเช็คอินที่สถานีมักกะสันเพียง 12 คนต่อวัน และเหลือเพียงการบินไทยรายเดียวที่ยังคงเปิดให้บริการเช็คอิน  นอกจากนี้ งานก่อสร้างสกายวอร์คเพื่อเชื่อมทางระหว่างสถานีมักกะสันกับสถานีรถไฟฟ้าใต้ดินเพชรบุรีที่ได้รับการอนุมัติเงินกู้จากค.ร.ม. ไปตั้งแต่เดือนก.ย 2552  ก็ยังไม่สามารถดำเนินการก่อสร้างให้แล้วเสร็จภายในเดือนมิ.ย. 2555 ตามที่ได้คาดการณ์เอาไว้แต่อย่างใด 

เรื่องที่ 5 :   ต้นทุนทางการเงินในการบริหารโครงการ    พบว่าร.ฟ.ท.  จ่ายค่าธรรมเนียมทางการเงินสำหรับโครงการแอร์พอร์ตลิงค์สูงถึง 7%  ในขณะที่โครงการอื่นๆ จะมีค่าใช้จ่ายเฉลี่ยในส่วนนี้เพียง 2.5% เท่านั้น  นอกจากนี้   ยังมีการแก้ไขสัญญาของโครงการเพื่อให้ชำระเงินแก่ผู้รับเหมาทันทีเมื่อครบกำหนดสัญญา   จากเดิมที่เคยระบุให้ชำระเงินต่อเมื่อโครงการเสร็จสิ้น  อีกทั้งยังไม่มีการระบุเงื่อนไขการรับมอบงานที่แล้วเสร็จแต่อย่างใด

เรื่องที่ 6  :  การกู้เงินเพิ่มเติมเพื่อแก้ไขปัญหาสภาพคล่อง    ตามที่ ค.ร.ม. มีมติให้จัดสรรเงินกู้เพิ่มเติมแก่บริษัทเดินรถไฟฟ้า ร.ฟ.ท. จำกัด  ซึ่งเป็นผู้บริหารโครงการแอร์พอร์ตลิงค์  เนื่องจากมีผลประกอบการขาดทุนและขาดสภาพคล่องทางการเงินอย่างสูง ทำให้ไม่มีเงินไปใช้เพื่อปรับปรุง  ซ่อมบำรุง และจัดซื้ออะไหล่สำหรับขบวนรถไฟฟ้า  โดยต้องได้รับการอนุมัติจากกระทรวงการคลังก่อน  แต่จนถึงปัจจุบัน  กระทรวงการคลังยังไม่ได้อนุมัติเงินกู้งวดแรกให้แก่แอร์พอร์ตลิงค์เพื่อใช้ในการแก้ไขปัญหาเลย


**  อ่านรายละเอียดต่อได้จากรายงานฉบับเต็ม **

******************

จัดทำโดย
     สุวิดา จิรประเสริฐกุล
     ณัฐธิดา ดำริห์

ดาวน์โหลดเอกสาร

  • Policy Watch - มิถุนายน 2556 (ย้อนรอยแอร์พอร์ตลิงค์)
    Downloads

More Reports