Policy Watch

Policy Watch – มิถุนายน 2556

“10 ปีงบประมาณไทย  .... เราเรียนรู้อะไร?”


การวิเคราะห์งบประมาณควรจะต้องมองจากภาพใหญ่ เพื่อให้ทราบว่างบประมาณที่ลงไปนั้นถูกที่หรือไม่ ตอบโจทย์ของประเทศอย่างไร และได้ผลลัพธ์ที่ต้องการอย่างคุ้มค่าหรือไม่  เมื่อพูดถึงงบประมาณ สิ่งที่คนสนใจมักเป็นเรื่องที่ว่าปีนี้รัฐจะใช้งบประมาณเท่าไร เพิ่มขึ้นจากปีก่อนกี่เปอร์เซ็นต์ ขาดดุลมากน้อยเพียงใด  หรืออย่างมากก็ดูว่าแต่ละกระทรวงได้รับการจัดสรรวงเงินงบประมาณมากเท่าใด   การพิจารณางบประมาณปีต่อปี อาจจะทำให้เราละเลยภาพใหญ่ของงบประมาณ เพราะฉะนั้น เราจึงมองย้อนกลับไป 10 ปี เพื่อให้เห็นโครงสร้างภาพรวมของงบประมาณไทย   และขอนำเสนอ 5 ข้อเท็จจริงที่เกี่ยวข้องกับงบประมาณไทยดังต่อไปนี้


ข้อเท็จจริงที่  1:   10 ปีที่ผ่านมา  งบประมาณรายจ่ายเพิ่มขึ้นกว่า 2.4 เท่า หรือเพิ่มขึ้นเป็นเงินถึง 1.4 ล้านล้านบาท  ในขณะที่งบลงทุนกลับเพิ่มขึ้นเพียง 1.5 แสนล้านบาท    และมีสัดส่วนเพียง 12% ของงบประมาณเท่านั้น    นอกจากนี้  งบประมาณรายจ่ายที่เพิ่มขึ้นเฉลี่ย 9.2% ต่อปี ยังขยายตัวเร็วกว่าอัตราการเติบโตของ GDP  (รวมเงินเฟ้อ)  ที่เพิ่มขึ้นเฉลี่ยเพียง 7.2% ต่อปีอีกด้วย  

ข้อเท็จจริงที่  2:   งบลงทุนจริงๆ อาจจะไม่ได้มากเหมือนที่ปรากฎในรายงานทั่วไป   ในเอกสารงบประมาณโดยสังเขปประจำปี 2557  มีการรายงานตัวเลข  “รายจ่ายเพื่อการลงทุน”   มูลค่าราว 4.4 แสนล้านบาท หรือคิดเป็น  17% ของงบประมาณทั้งหมด     แต่หากดูตัวเลขงบลงทุนตามระบบของ GFS  ซึ่งหมายถึงการซื้อสินทรัพย์ถาวร   จะพบว่ามีมูลค่าเพียง 3 แสนล้านบาทเท่านั้น 

รายจ่ายเพื่อการลงทุนได้รวมเอาค่าใช้จ่ายบางประเภท เช่น เงินอุดหนุนเงินเดือน ซึ่งไม่ควรจะรวมอยู่ใน “งบลงทุน” เข้าไปด้วย  จากงบประมาณในปี 2557  เราคงไม่สามารถตอบได้ว่าส่วนต่างระหว่าง “รายจ่ายเพื่อการลงทุน”  กับ “งบลงทุนตามระบบของ GFS”  ที่แตกต่างกันมากถึง 1.4 แสนล้านบาทเกิดขึ้นเพราะเหตุใด หรือเป็นค่าใช้จ่ายรายการไหน  แต่หากเราดูงบประมาณในปีก่อนหน้า  จะพบว่ารายจ่ายเพื่อการลงทุนได้รวมเอาค่าใช้จ่ายประเภทต่างๆ เช่น เงินอุดหนุนเงินเดือน ค่าจ้างและค่าตอบแทน ค่าสาธารณูปโภคและค่าใช้สอย  และค่าวัสดุไปด้วย   ทั้งนี้ ยังไม่รวมถึงรายจ่ายเพื่อการซื้อหุ้น และรายจ่ายเพื่อซื้อสินค้าฉุกเฉินซึ่งถูกจัดเป็นรายจ่ายเพื่อการลงทุนตามนิยามด้วยเช่นกัน    อย่างไรก็ดี  รายการที่สามารถนับเป็นสินทรัพย์ทุนได้ก็มีเพียงเฉพาะค่าครุภัณฑ์และที่ดิน/สิ่งก่อสร้าง มูลค่าประมาณ 2.9 แสนล้านบาท ซึ่งเป็นตัวเลขที่ใกล้เคียงกับรายจ่ายเพื่อซื้อสินทรัพย์ทุนถาวรตามนิยามของระบบ  GFS  

ข้อเท็จจริงที่  3:  การจัดสรรงบประมาณเป็นไปตามหน่วยงานมากกว่าตามยุทธศาสตร์ของประเทศ   ถึงแม้ว่าเวลาจะผ่านไปกว่า 10 ปีแล้ว และโจทย์ของประเทศก็เปลี่ยนไปแล้วเช่นกัน แต่การจัดสรรงบประมาณไปยังกระทรวงต่างๆ ไม่มีการเปลี่ยนแปลงเท่าใดนัก   สังเกตได้จากสัดส่วนงบประมาณของแต่ละกระทรวงที่แทบจะไม่เปลี่ยน หรือเปลี่ยนน้อยมากเมื่อเทียบกับตัวเลขเมื่อสิบปีที่แล้ว ยกเว้นกระทรวงศึกษาธิการ และกระทรวงมหาดไทยที่ได้รับการจัดสรรงบประมาณเพิ่มขึ้นค่อนข้างมาก 

อย่างไรก็ดี วาระของประเทศที่ต้องพัฒนาอย่างเร่งด่วนเพื่อให้สามารถยกระดับสินค้าของประเทศให้แข่งขันได้กลับไม่ได้รับความสำคัญจากการจัดสรรงบประมาณมากเท่าที่ควร   เช่น ด้านการวิจัยทางวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และนวัตกรรม ซึ่งประเทศไทยได้รับการจัดอันดับความสามารถในการแข่งขันในลำดับที่ 84 จาก 144 ประเทศ    หรือด้านพลังงาน  ที่ไทยยังคงเป็นประเทศที่ใช้พลังงานสิ้นเปลืองที่สุดประเทศหนึ่งของโลก  จากการจัดอันดับประเทศที่มีประสิทธิภาพในการใช้พลังงานในลำดับที่ 166 จาก 198 ประเทศ    แต่ทั้งกระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี กับกระทรวงพลังงานที่รับผิดชอบในสองเรื่องนี้  กลับได้รับความสำคัญน้อยลง  เห็นได้จากสัดส่วนงบประมาณที่ได้รับการจัดสรรลดลง และขยายตัวช้ากว่าการขยายตัวของงบประมาณโดยรวม

ข้อเท็จจริงที่  4:  รูปแบบของการจัดสรรงบประมาณยังไม่เอื้อต่อการวัดผลว่าประเทศจะได้ผลลัพธ์อะไร   คุ้มค่ากับเงินที่เสียไปหรือไม่    การที่งบประมาณไปกระจุกตัวอยู่ในบางหน่วยงานหรือองค์กร โดยเฉพาะที่ที่ไม่ค่อยมีการแจกแจงรายละเอียดในการใช้งบประมาณ   จะทำให้การวัดผลเป็นไปได้ยาก   ตัวอย่างเช่น
  • “งบกลาง” ได้การจัดสรรวงเงินงบประมาณมากถึง 3.2 แสนล้านบาท  เพิ่มขึ้นจากเมื่อ 10 ปีที่แล้วกว่า 2 เท่า โดยงบที่จัดสรรให้งบกลางมีมูลค่าเกือบเทียบเท่างบของกระทรวงกลาโหม กระทรวงคมนาคมและกระทรวงแรงงานรวมกัน  ในขณะที่การตั้งงบกลางกลับไม่ต้องแจกแจงแผนการใช้จ่ายเงินอย่างละเอียดเหมือนที่แต่ละกระทรวงต้องจัดทำ 
  • เงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินเพิ่มขึ้นเกือบ 8 เท่า  งบประมาณส่วนนี้ให้อำนาจกับนายกรัฐมนตรีในการอนุมัติค่าใช้จ่ายในกรณีฉุกเฉิน   เมื่อ 10 ปีที่แล้ว เงินสำรองนี้มีวงเงินไม่ถึงหนึ่งหมื่นล้านบาท  แต่ในปี 2556  ตัวเลขการจัดสรรได้เพิ่มขึ้นเป็น 7.8 หมื่นล้านบาท นอกจากนี้ ยังพบว่ารายจ่ายที่เกิดขึ้นจริงสูงกว่างบประมาณที่ตั้งไว้ค่อนข้างมาก
  • แต่ละกระทรวงไม่ได้มีมาตรฐานเดียวกันในการจัดสรรงบประมาณระดับกรม โดยเฉพาะงบประมาณของสำนักปลัดกระทรวง หากพิจารณาเป็นรายกระทรวงจะพบว่ามีความแตกต่างกันขึ้นอยู่กับระเบียบวิธีของแต่ละกระทรวง   โดยมีสัดส่วนเฉลี่ยย้อนหลังสิบปีตั้งแต่ 0.4% ในกรณีของกระทรวงคมนาคม จนเกือบถึง 100% สำหรับกระทรวงต่างประเทศ  
              


ข้อเท็จจริงที่  5:  
   งบประมาณที่เพิ่มขึ้น ไม่ได้หมายความว่าจะได้ผลงานที่ดีขึ้น
   ในขณะที่กระทรวงต่างๆ ได้รับการจัดสรรงบประมาณเพิ่มมากขึ้น  แต่เม็ดเงินเหล่านั้นกลับไม่ได้ถูกแปลงให้เป็นผลลัพธ์ตามโจทย์ที่ต้องการ    

ตัวอย่าง เช่น   กระทรวงศึกษาธิการได้รับการจัดสรรงบประมาณเพิ่มขึ้นกว่า 2 เท่า ระหว่างปี  2543-2552  แต่จากผลการสอบมาตรฐาน PISA (Program for International Student Assessment   หรือการประเมินผลนักเรียนนานาชาติ)  ด้านคณิตสาสตร์ของเด็กไทย  พบว่าคะแนนในปี 2552  เมื่อเทียบกับปี 2543  กลับมีคะแนนที่ลดลง    เช่นเดียวกันกับกระทรวงคมนาคมที่ได้รับการจัดสรรวงเงินงบประมาณเพิ่มขึ้นทุกปี  แต่ดัชนีความสามารถด้านโลจิสติกส์ (Logistics Performance Index – LPI)   ของประเทศกลับลดลงจากอันดับที่ 31 ในปี 2550 ไปอยู่ที่อันดับ 38 ในปี 2555  



เราควรต้องทำอะไร... เพื่อไม่ให้ประวัติศาสตร์ซ้ำรอย
_____________________________________________

  1. ต้องจัดสรรงบประมาณไปให้ถูกที่    การจัดสรรงบประมาณต้องเป็นไปเพื่อตอบโจทย์ด้านยุทธศาสตร์ของประเทศมากขึ้น   งบประมาณที่มีอยู่อย่างจำกัดควรได้รับการจัดสรรตามลำดับความสำคัญของแต่ละยุทธศาสตร์ของประเทศ  มากกว่าการจัดสรรโดยพิจารณาจากงบประมาณของปีก่อนหน้าแล้วเพิ่มงบให้เป็นไปตามสัดส่วนที่เคยได้รับการจัดสรร
  2. เน้นการวัด “ผลลัพธ์”ของงบประมาณ    เพื่อให้มั่นใจว่างบประมาณที่ได้จัดสรรลงไปจะถูกแปรปลี่ยนให้เป็นผลลัพธ์ตามที่คาดหวัง   
    •   การจัดสรรต้องโปร่งใส ไม่ไปกระจุกอยู่ในที่ที่ไม่มีการแจกแจงรายละเอียดการใช้จ่ายเงิน เช่น ในกรณีของงบกลาง
    •    มีการระบุถึงผลลัพธ์ที่สังคมพึงได้   ต้องกำหนดตัวชี้วัดที่ชัดเจน และสะท้อนถึงผลลัพธ์ได้อย่างแท้จริง รวมทั้งต้องมีการอ้างอิงให้ทราบถึงชื่อผู้ที่รับผิดชอบ
    •   ใช้เครื่องมือต่างๆ ในการตรวจสอบงบประมาณ เช่น   เครื่องมือสำรวจการใช้จ่ายของรัฐ (Public Expenditure Tracking Survey: PETS) ซึ่งแสดงให้เห็นว่างบประมาณที่ต้องการจัดสรรไปถึงหน่วยงานหรือองค์กรปลายทางมากน้อยเพียงใด  เพื่อความโปร่งใสของงบประมาณ
  3. มีการวิเคราะห์ต้นทุนเพื่อรับประกันว่าผลลัพธ์ที่ได้นั้น “คุ้มค่า”   เราต้องรู้ต้นทุนของโครงการหรือแผนงานก่อนจึงจะสามารถวิเคราะห์ได้ว่าโครงการหรือแผนงานนั้นมีความคุ้มค่าที่จะทำหรือไม่      
    •   ยกเลิกโครงการหรือแผนงานที่ไม่รู้ต้นทุน  เช่น นโยบายประชานิยมแบบไม่จำกัดงบประมาณ อย่างโครงการรับจำนำข้าว เพราะการประเมินผลต้นทุนทำได้ยากมาก
    •   จัดทำมาตรฐานต้นทุน (Benchmark cost) หรือศึกษาตัวเลือกอื่นๆ  เพื่อใช้ในการเปรียบเทียบความคุ้มค่าของแต่ละโครงการหรือแผนงาน

******************

จัดทำโดย
     เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ
     ศิริกัญญา ตันสกุล
     ชุติมา เสนะวัต 

ดาวน์โหลดเอกสาร

  • Policy Watch - มิถุนายน 2556
    Downloads

More Reports